O Regime dos auxílios de estado na União Europeia e a concorrência fiscal entre os estados-membros : análise e perspectivas no contexto ibéricoanálise e perspectivas no contexto ibérico

Resumo

En un contexto internacional de fuerte globalización de las relaciones económicas y la consiguiente transformación del comercio mundial, el desarrollo de nuevas políticas económicas y fiscales por parte de los Estados y de las organizaciones internacionales adquiere un lugar de relieve, poniendo la prioridad en los desafíos que se inician con la preocupación en reducir las barreras aduaneras y que si extienden a la creación de uniones económicas y políticas, como la Unión Europea (UE). Aceptar la pertenencia a una organización internacional significa aceptar desafíos y someterse a un nuevo orden jurídico que se convierte en decisivo en las decisiones tomadas por los Estados miembros. Esto es lo que ocurre con Portugal y España desde 1986, cuando se convirtieran en miembros de pleno derecho de la UE. Pertenecer a la UE condiciona de alguna manera el poder de los Estados miembros que ceden parte de su soberanía en algunos dominios más que en otros. La intervención de los Estados en la economía ha sido, a lo largo de los años, una realidad inevitable, y continúa siéndolo hoy, marcada principalmente por la crisis económica y financiera que ha afectado a la UE y la mayoría de sus Estados miembros. Pero este poder para intervenir en la economía tiene, para los Estados miembros, severas restricciones, en la medida que está sujeto a los principios y normas del marco jurídico de la UE y por lo tanto sometida al control de las instituciones de esta organización internacional. Uno de los objetivos de la integración europea es el establecimiento de un mercado interior regido por el principio de la libre competencia, establecido como uno de los principios básicos de la UE. Esta situación ideal de competencia puede, sin embargo, ser distorsionada por las prácticas adoptadas por las empresas en el mercado o por la conducta de los Estados miembros. En este sentido, la conducta de los Estados miembros asume una importancia especialmente elevada una vez que puede traducirse en medidas de ayuda a ciertas empresas, poniéndolas en una mejor posición que sus competidores, sin necesidad de si sujetaren a las reglas del mercado y a la presión de los competidores. Por lo tanto, las normas europeas en materia de Derecho de la competencia pretenden impedir que las acciones de los Estados miembros se traduzcan en ayudas públicas que pueden afectar al mercado interior. Las ayudas estatales constituyen uno de los pocos medios de proteccionismo a los que los Estados miembros podrán verse tentados a recurrir para ayudar sus empresas y producciones nacionales, tentación intensificada en tiempos de crisis, muchas veces protegiendo empresas ineficientes y promoviendo artificialmente la supervivencia de las empresas en situación de ruptura, buscando que estas puedan adquirir una posición dominante en el mercado europeo más amplio. Los Estados miembros revelan ser cada vez más creativos a la hora de llevar a cabo su intervención en la economía, recurriendo a variados tipos de ayudas, desde las formas más clásicos y directas (como los subsidios)a otras más innovadoras e indirectas más (a través de privatizaciones, garantías, compras o ventas a través de las empresas públicas, ...). En este sentido, una de las formas más tradicionales de intervención y que continúa destacándose actualmente es el recurso a de políticas de incentivos fiscales. Dentro del mercado interior, cada uno de los Estados miembros de la UE sigue siendo en gran medida soberano en materia fiscal. En este contexto, no puede haber ninguna duda de que corresponde a los Estados miembros tomar decisiones sobre el aumento o disminución de la presión fiscal global dentro de su jurisdicción. Sin embargo, el actual Derecho Financiero y Tributario no puede analizarse sin estar en el contexto de la integración de la UE, condicionado por las cuatro libertades fundamentales de circulación que configuran el mercado interior y por las decisiones jurídicas y políticas de las instituciones de la UE que estrechan el margen de autonomía de los Estados miembros en la hora de configurar su propio sistema fiscal. Las ayudas de Estado, ya sea en forma de un trato más favorable, en particular de carácter fiscal (exenciones fiscales, reducciones, bonificaciones), ya sea que se traducen en la asignación de subsidios o transferencias para diversos fines, a favor de las empresas, son sinónimos de proteccionismo del Estado y, como tal, ponen en peligro la consecución de los principios de libre competencia y la libre circulación de mercancías, personas y capitales Los sistemas fiscales de los Estados miembros pueden ser utilizados como un instrumento de la competencia fiscal desleal con el fin de atraer y localizar las inversiones en sus territorios. La crisis actual también puede ser propicia para el uso de los sistemas fiscales para atraer inversiones y ayudar políticas de desarrollo económico y de combate al déficit nacional, mediante la concesión de beneficios fiscales y el diseño de medidas fiscales que no siempre se basan en una postura ética y la buena gobernanza fiscal. Y en ese sentido, al establecer en el párrafo 1 del artículo 107 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) que “Salvo que los Tratados dispongan otra cosa, serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones”, está siendo reconocido en lo Derecho originario de la UE el papel fundamental del régimen jurídico de las ayudas de Estado como una manera de corregir, al menos hasta cierto punto, la intervención de los Estados miembros, en particular la que se lleva a cabo mediante la concesión de beneficios y incentivos selectivos, de cualquier naturaleza, sobre todo los de ámbito fiscal. Y la verdad es que el ejercicio de la soberanía fiscal que los Estados miembros siguen conservando, principalmente en el ámbito de los Fiscalidad directa, puede ser incompatible con el mercado interior. En ese sentido, cuando se plantea la cuestión de la adecuación de las ayudas estatales al Derecho de la UE, no podemos dejar de hacer referencia a la adecuación de las medidas de naturaleza fiscal, ya que su naturaleza no impide que una ayuda pueda verse afectada por la incompatibilidad prevista en el artículo 107 del TFUE. Por lo tanto, en un espacio de integración como la Unión Europea, hay una necesidad de supervisar la intervención de los Estados miembros en la economía, incluyendo la intervención resultante de la aplicación de las medidas fiscales. De esta forma, las medidas fiscales nacionales están actualmente bajo control de la Comisión Europea. Además del código de conducta sobre la fiscalidad directa de las empresas, las normas sobre ayudas de Estado reflejan la preocupación de la UE respecto a la posibilidad de los sistemas fiscales nacionales mantener regímenes "encubiertos" de ayudas a las empresas que pongan en peligro la realización del mercado interior, pilar fundamental de la integración europea. Sin embargo, asegurarse de que la configuración de los sistemas fiscales nacionales no crea distorsiones a las condiciones de funcionamiento del mercado interior y de la libre competencia no implica, ni puede implicar, un enfoque de tal manera fuerte que conduzca a la ausencia de cualquier intervención pública de los Estados en su ordenamiento o la desaparición de toda la actividad financiera propia de cada Estado. Se trata de un instrumento que debe ser usado y articulado a los mecanismos previstos en el propio Tratado y teniendo en vista su carácter instrumental. Las dificultades para lograr la correcta eliminación de las distorsiones fiscales mediante la armonización fiscal, han llevado a la Comisión Europea a procurar alcanzar este objetivo mediante el uso de las normas sobre ayudas de Estado en la UE, aprovechando la competencia exclusiva que dispone en la materia. El objetivo principal de este trabajo de investigación es el análisis jurídico de la proyección de las normas sobre ayudas de Estado en la UE en el ámbito de de la Fiscalidad y, en particular, haciendo un encuadramiento y un análisis de situaciones concretas que, en este ámbito, han marcado la intervención de Portugal y España en la concesión de ayudas de carácter fiscal para sus empresas. El tema se justifica por su actualidad. Las consecuencias de la crisis económica y financiera adensan el recurso a medidas de naturaleza fiscal para ayudar a las empresas nacionales. Dado que los sistemas fiscales no son uniformes, se plantea la cuestión de saber cuándo un tratamiento fiscal diferenciado constituye una ayuda de Estado. Sin embargo, los gobiernos son obligados a tener en cuenta los incentivos que proyectan llevar a cabo delante de la prohibición adopción de medidas incompatibles con el mercado interior, y a comunicar los proyectos de medidas a la Comisión Europea antes de su aplicación, con el fin de cumplir con la obligación la notificación con evitando el problema de las ayudas ilegales y su consiguiente recuperación. Por otra parte, en el ámbito fiscal, este tema es particularmente relevante en el contexto de los Estados miembros, como Portugal y España, donde podemos encontrar algunos niveles de descentralización de competencias legislativas en materia tributaria, ejercida a través de los organismos locales, regionales o territoriales. Esta descentralización hace que sea más difícil el control de la intervención del Estado en sus empresas y obliga a la Comisión Europea y los tribunales de la UE a considerar la proyección de las normas sobre ayudas estatales en estas intervenciones. Siguiendo este objetivo, en cuanto a la metodología, nuestro trabajo resulta esencialmente de búsqueda y revisión de la literatura relacionada con el tema, sobre la base de la legislación que encuadra el asunto, tanto en lo referente al Derecho originario (es decir, los preceptos que resultan de los Tratados de la UE) pero también el estudio de varios otros instrumentos como comunicaciones, Decisiones, Reglamentos aplicables. Al mismo tiempo, y porque la posición de los tribunales es fundamental en el estudio y comprensión del tema que se examina, en todo momento fuimos teniendo en cuenta las posiciones jurisprudenciales y su evolución en el tiempo. Por último, nuestra investigación se centró inevitablemente en la doctrina que a lo largo de los años se tiene debruzado sobre la cuestión de las ayudas de Estado en general y en su proyección sobre las ayudas de carácter fiscal, en particular, utilizando para ello , manuales, artículos, revistas nacionales e internacionales. El método se basa principalmente en la pesquisa documental, ya sea en suporte físico o en el uso de información disponible en Internet. Para llevar a cabo nuestros fines estructuramos el trabajo en cuatro capítulos. El primer capítulo busca enmarcar la cuestión de las ayudas de Estado en el proceso de integración llevado a cabo en la UE. Por lo tanto, se comienza con una breve caracterización histórica del proceso de integración, dedicándonos, a continuación, a la aclaración de algunos aspectos y conceptos necesarios para el análisis del tema central del trabajo, haciendo un encuadramiento de las políticas de la competencia y fiscal y de la forma como esas políticas se relacionan. El control de las ayudas de Estado se destaca como un pilar fundamental de la política de competencia, pero proyecta su utilidad y importancia en el contexto de otras políticas, como el caso de la política fiscal, y se ha convertido, sobre todo en los últimos años, junto con el Código de conducta sobre la Fiscalidad directa de las empresas, en un instrumento para luchar contra la competencia fiscal perjudicial, sino también como una posible limitación de la soberanía de los Estados miembros en el ámbito de los impuestos (particularmente en los impuestos directos). Por otra parte, verificamos que en los últimos años, marcados por la crisis económica y financiera, proliferaron las medidas fiscales unilaterales por varios Estados miembros, con el fin de tratar de responder a la crisis e impulsar el crecimiento y garantizar el nivel de ingresos, aumentando las divergencias. Y este contexto de mudanza también ha marcado un cambio en la posición de las instituciones de la UE, en particular la Comisión, relativa a la interpretación y aplicación de las normas sobre ayudas de Estado. Dedicamos el segundo capítulo al análisis del principio general de prohibición de las ayudas de Estado. Con este normativo, previsto en los artículos 107 a 109 del TFUE, el objetivo es el control de las ayudas que los Estados miembros poden conceder para evitar que la competencia y el comercio intracomunitario se distorsionan. En el Tratado no encontramos una definición de ayuda de Estado; sin embargo, la redacción del texto del artículo 107, párrafo 1, del TFUE podemos reunir elementos suficientes para su caracterización. Así, en el segundo capítulo se analizan los elementos configuradores de la noción de ayuda de Estado y los requisitos del principio general de incompatibilidad, recorriendo a las posiciones que la Comisión, los tribunales de la UE y la doctrina tienen mantenido en este sentido. Sin embargo, la regla general de prohibición no es absoluta porque el TFUE también regula una serie de excepciones; unas de aplicación directa, otras dependientes de autorización de la Comisión Europea, siendo que su análisis también lo hacemos en este capítulo. El control de las medidas fiscales mediante la aplicación de las normas de la UE sobre ayudas de Estado ha sido una constante, ya sea por la Comisión o por los tribunales de la UE, desde el momento en que la interpretación del párrafo 1 del artículo 107 TFUE conduce a un principio de irrelevancia de la forma. Es decir, la medida puede adoptar cualquier forma, que abarca por lo tanto, las prestaciones positivas, pero también las negativas, es decir, aquellas medidas que no implican una transferencia a favor de sus beneficiarios, sino confieren todavía una ventaja (como exenciones fiscales, reducciones de impuestos, deducciones excepcionales, ...), sin tener en cuenta el efecto que producen. De este modo, además de un enfoque general, el segundo capítulo está dedicado especialmente al estudio de la concurrencia de los elementos configuradores de ayudas de Estado con arreglo al artículo 107, párrafo 1, del TFUE a las medidas de naturaleza fiscal. Debido a su importancia y entorno más difícil, destacamos en este punto el criterio de selectividad una vez que las medidas fiscales que sean de aplicación general en todo el territorio y para todos los contribuyentes, no puede considerarse como ayuda de Estado, porque no afectan a una determinada región, sector o grupo de empresas en particular. Sin embargo, la Comisión Europea estima que una medida, a pesar de su selectividad, puede ser compatible con el mercado interior siempre que se encuadre con la naturaleza o la estructura del sistema. El criterio de selectividad ha sido especialmente relevante en las medidas fiscales adoptadas por entidades infra estatales en Estados como Portugal y España, y, como tal, le dedicamos un mayor enfoque. Y si el primer pilar del régimen de ayudas de Estado es el principio general de prohibición, el segundo pilar se refleja en la obligación de los Estados miembros de notificar los proyectos de ayudas estatales que tengan la intención de poner en práctica, y el establecimiento de las consecuencias de la violación de dicha obligación, lo que resulta en una colaboración estrecha, leal y mutua entre las autoridades nacionales y la Comisión Europea para asegurar la correcta aplicación de las normas relativas a dicho régimen. Por lo tanto, el tercer capítulo está dedicado a las directrices sobre los procedimientos para el control de las ayudas de Estado. En el ámbito fiscal es frecuente que una medida no sea considera como ayuda de Estado por el Estado miembro que la concede y que, por lo tanto, vienen a ser considerada como una ayuda ilegal después de un procedimiento formal de investigación por parte de la Comisión Europea cuando la medida ya se está implementado efectivamente. En este sentido, uno de los problemas asociados a las ayudas de Estado de naturaleza fiscal gira, a menudo, en torno a la cuestión de la recuperación de las ayudas ilegales y las consecuencias de esa recuperación junto de los beneficiarios que, aunque tengan creado una expectativa legítima en la ayuda de que beneficiaran, rara vez pueden gozar de la protección de esa confianza. Por lo tanto, en este capítulo ponemos especial enfoque en el encuadramiento de la obligación de recuperación de ayudas de Estado de naturaleza fiscal consideradas ilegales e incompatibles con el mercado interior, y a las excepciones a la obligación de recuperación, en particular en lo que respecta a la aplicación del principio de la confianza legítima. Expuestas las ideas generales sobre ayudas de Estado en el ámbito del Derecho de la UE, nuestro objetivo siguiente es el estudio de la aplicación de dichas normas manifestaciones concretas y específicas de ayudas de Estado como son las ayudas de carácter fiscal. En este contexto, el cuarto capítulo está dedicado a un análisis de la aplicación de las normas sobre ayudas estatales a determinadas medidas en concreto, en particular fiscales, llevadas a cabo por Portugal y España, apoyado en los casos más antiguos (por ejemplo, los casos Azores) que de alguna manera, marcaran la posición de la Comisión y de los tribunales de la UE sobre esta cuestión y despertaran especial atención por parte de la doctrina. Pero también dedicamos nuestra atención en los casos más recientes, aún en análisis junto de la Comisión Europea, en el sentido de que algunas conclusiones acerca de lo que pueden ser los problemas y perspectivas de aplicación del régimen de las ayudas de Estado a las medidas de naturaleza fiscal adoptadas en el contexto reciente y perspectivando lo que podrán ser los desenvolvimientos futuros. Por último, se presentan las principales conclusiones de nuestro estudio. En un último punto se presentan las dificultades de nuestro estudio y las propuestas para futuras investigaciones. El objeto de las ayudas estatales, incluso restringida al marco de las ayudas de carácter fiscal, es una zona muy amplia, compleja y dinámica, como tal, necesariamente nuestro estudio tiene limitaciones. Los casos que van siendo examinados por la Comisión Europea y por el Tribunal de la UE revelan, a menudo, interpretaciones hasta entonces desconocidas e incluso a veces en el sentido contrario de otras decisiones ya adoptadas en casos anteriores. De esta manera, la investigación futura, sin duda, podrá pasar por el continuo acompañamiento de las posiciones de la Comisión Europea y de los tribunales de la UE sobre la interpretación que debe darse a cada uno de los elementos del concepto de ayuda y a los requisitos de incompatibilidad, así como en la aplicación de las excepciones. Además, algunos casos que cubrimos todavía se están analizando; otros no fueron aún objeto de análisis en la UE, por lo que en el futuro tenemos la intención de seguir acompañando eses casos. Por último, se identificaron dos áreas para explorar el futuro: las medidas fiscales para los repatriados y los expatriados y los impuestos medioambientales a la luz del régimen de las ayudas de Estado en la UE.